jusbrasil.com.br
2 de Agosto de 2021

Primeiras impressões sobre a lei 13.988/20 que dispõe sobre a transação tributária

Raphael Funchal Carneiro, Advogado
ano passado

A transação celebrada pelos sujeitos da obrigação tributária para a consequente extinção do crédito, mediante concessões mútuas para terminação do litígio é prevista nos artigos 156, inciso III e 171 do Código Tributário Nacional (lei 5.172/66). Entretanto, o Código diz que cabe a lei ordinária dispor sobre como a transação pode ser facultada, o que se tornou realidade no âmbito federal com o advento da medida provisória nº 899/19, convertida na lei 13.988, de 14 de abril de 2020. De qualquer forma, como diz ALIOMAR BALEEIRO “a autoridade só pode celebrá-la, com relativo discricionarismo administrativo na apreciação das condições, conveniências e oportunidades, se a lei lho faculta e dentro dos limites e requisitos por ela fixado” (Direito tributário brasileiro, 2010, pág. 905), como está consignado no § 1º do artigo da lei 13.988/20.

Importante dizer que a transação tributária prevista no Código Tributário Nacional se destina a celebração de um acordo entre a pessoa jurídica de direito público competente para instituir e cobrar o tributo (art. 119 do CTN) e o contribuinte ou o responsável tributário (art. 121 do CTN), para pôr fim a um litígio, assim considerado o conflito judicial entre os sujeitos da obrigação tributária, de modo que não se aplicava para o contencioso administrativo fiscal, pois como dizia RUY BARBOSA NOGUEIRA “o CTN não previu a possibilidade da transação preventiva, pois a incluiu entre modalidade de extinção do crédito, portanto é somente sobre o crédito já constituído” (Curso de direito tributário, 1976, pág. 266).

O comando do artigo 146, inciso III, alínea b, da Constituição Federal, determina que a lei complementar deverá dispor sobre a obrigação tributária, o lançamento para constituição do crédito, sobre o crédito tributário, sobre a prescrição e a decadência, de modo que o Supremo Tribunal Federal entendeu que a Constituição Federal não reservou à lei complementar o tratamento das modalidades de extinção e suspensão dos créditos tributários, a exceção da prescrição e decadência, e a partir dessa ideia, e considerando também que as modalidades de extinção de crédito tributário, estabelecidas pelo artigo 156 do CTN, não formam um rol exaustivo, tem-se a possibilidade de previsão em lei ordinária de extinção do crédito (ADI 2.405/RS, voto do rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, DJe 03/10/2019), como por exemplo a dação em pagamento de bens móveis e a transação no curso do processo administrativo fiscal para prevenir litígio, como previsto no inciso Ido § 4º do artigo da lei 13.988/20.

No julgamento da ADI 2.405/RS também ficou consignado que a transação tributária não se enquadra como favor fiscal, não estando incluída nas hipóteses do artigo 150, § 6º da Constituição Federal. Isto porque, ela não se confunde com uma espécie de renúncia de receita ou favor fiscal, visto que consiste em uma modalidade de extinção do crédito tributário, previsto no Código Tributário Nacional com características próprias o que afasta o seu enquadramento como benefício fiscal (LUCAS ERNESTO GOMES CAVALCANTE E MARIANA LUZ ZONARI. Transação tributária e renúncia de receita nos termos do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n. 2, jul/dez. 2019, pág. 414), de modo que não está sujeita as imposições do artigo 150, § 6º e 155, § 2º, inc. XII, g, da CRFB/88 e do artigo 14 da lei complementar nº 101/2000. Entretanto, o artigo da lei 13.988/20 diz que os atos que dispuserem sobre a transação poderão, quando for o caso, condicionar sua concessão à observância das normas orçamentárias e financeiras, atendendo ao disposto no artigo 14 da LC 101/2000.

A transação tributária tem a natureza jurídica de um contrato administrativo fiscal, na medida em que é um acordo de vontades, firmado pelos sujeitos da obrigação tributária ou por seus representantes legais, com observância das limitações legais, que se obrigam mediante concessões mútuas em encargos e vantagens para prevenir ou terminar um litígio, que devem ser cumpridas como foi avençado (pacta sunt servanda). A natureza contratual está evidenciada na própria lei 13.988/20 que arrola as hipóteses legais de rescisão da transação (art. 4º e 18, parágrafo único), como pelo descumprimento das condições, das cláusulas ou dos compromissos assumidos, a exemplo do que ocorre com os contratos administrativos (art. 55, inc. VIII, da lei 8.666/93).

Havendo a incidência de alguma das hipóteses legais ou contratuais de rescisão da transação o devedor será notificado pela autoridade fazendária para exercer o direito a ampla defesa e ao contraditório, podendo impugnar o ato no prazo de 30 (trinta) dias, expondo suas alegações e apresentando documentos, hipótese em que seguirá o rito da lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo (art. , § 1º, da lei 13.988/20). Quando sanável, é admitida a regularização do vício que ensejaria a rescisão durante o prazo concedido para a impugnação, preservada a transação em todos os seus termos (art. , § 2º, da lei 13.988/20).

Os Estados e os Municípios como titulares da competência tributária (art. 155 e art. 156 da CRFB/88) podem celebrar a transação tributária quando houver previsão legal em âmbito estadual ou municipal, como já ocorre, a título exemplificativo, nos Estados do Rio de Janeiro (lei 368/80), de Minas Gerais (lei 13.435/99) e do Rio Grande do Sul (lei 11.475/2000); e nos Municípios do Rio de Janeiro (lei 5.966/15), de Curitiba (LC 68/08) e de São Paulo (lei 17.324/20).

A transação tributária traz como vantagem a desburocratização da administração fiscal, tornando mais célere e eficiente (art. 37, caput, da CF) a arrecadação ao possibilitar que as partes, mediante entendimento direto, alcancem uma aplicação mais homogênea da legislação tributária, reduzindo as discussões administrativas e judiciais (exposição de motivos PL 5082/09), tornando desnecessário os reiterados Programas de Recuperação Fiscal com objetivo facilitar a regularização de tributos em atraso de pessoas jurídicas ou físicas (Refis). Para o contribuinte representa um mecanismo célere de solucionar suas dívidas com a Fazenda Pública, possibilitando a reestruturação da sua atividade econômica e evitando a constrição de seus bens.

“Assim, a transação seria um meio de combater a baixa produtividade da administração tributária, permitindo, por via do consenso, uma realização maior dos créditos tributários, ainda que de forma parcelada ou não integral. Com isso, ter-se-ia uma maior eficiência da atuação administrativa, restando plenamente atendido o interesse público” (FÁBIO ROGÉRIO FRANÇA SOUZA. Transação em matéria tributária - breves comentários sobre o projeto de lei nº 5.082/2009. I Jornada de estudos de direito tributário/Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Escola de Magistratura Federal da 1ª Região – ESMAF. Brasília. 2009, pág. 156).

Como explica GUSTAVO GRISA a lei de transação tributária difere do Refis, que é um programa temporário lançado pelo governo para incentivar o acerto de contas por parte das empresas, ao passo que a lei da transação faz o equivalente mas numa escala maior e com projeção permanente, tendo uma efetividade maior (Lei da transação tributária dá fôlego para empresas em meio à crise. disponível em https://exame.com/blog/instituto-millenium/lei-da-transacao-tributária-da-folego-para-as-empresas/).

Nos §§ 2º e do artigo da lei 13.988/20 está destacada a observância pela administração tributária dos princípios da publicidade (art. 37, caput, da CRFB/88), da transparência, da capacidade contributiva (art. 145, § 1º, da CRFB/88) e da isonomia (art. 150, inc. II, da CRFB/88), de modo que seja atendido o interesse público, evitando a discriminação de contribuintes mediante a verificação isonômica dos fatos e circunstâncias pela autoridade fazendária ao celebrar a transação (art. 17 da lei 13.988/20), dando efetividade a este mecanismo de extinção do crédito tributário por meio da identificação da capacidade de pagar, do patrimônio, dos rendimentos e das atividades econômicas do contribuinte (art. 14, inc. V, da lei 13.988/20).

A lei 13.988/20 elenca nos artigos , 11, § 2º e 20 as hipóteses em que é vedada a transação, ressalvados os descontos nos acréscimos legais dos créditos irrecuperáveis ou de difícil recuperação devidos por empresas em processo de recuperação judicial, liquidação judicial, liquidação extrajudicial ou falência, dispondo no § 4º do artigo que aos contribuintes com transação rescindida é vedada, pelo prazo de 2 (dois) anos, contado da data de rescisão, a formalização de nova transação, ainda que relativa a débitos distintos.

O âmbito de aplicação da transação refere-se aos créditos tributários não judicializados sob a administração da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia, ou seja, aos créditos ainda não inscritos em dívida ativa e objeto de processo administrativo fiscal (decreto nº 70.235/72); à dívida ativa (art. 201 do CTN) e aos tributos da União, cuja inscrição, cobrança e representação cabem a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (art. 131, § 3º, da CRFB/88), nos termos do artigo 12 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993; e, no que couber, à dívida ativa das autarquias e das fundações públicas federais, cuja inscrição, cobrança e representação caibam à Procuradoria-Geral Federal, e aos créditos cuja cobrança seja de competência da Procuradoria-Geral da União, nos termos de ato do Advogado-Geral da União e sem prejuízo do disposto na Lei nº 9.469, de 10 de julho de 1997 (§ 4º, do artigo da lei 13.988/20).

Portanto, as autoridades competentes para celebrar a transação são: 1 – o Ministro de Estado da Economia; 2 - a Receita Federal; 3 – a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; e 4 – a Procuradoria Federal, sendo as duas últimas integrantes da Advocacia-Geral da União (art. 10, art. 15, art. 16 e art. 22 da lei 13.988/20); e na hipótese da proposta de transação envolver valores superiores aos fixados em ato do Ministro de Estado da Economia ou do Advogado-Geral da União, a transação, sob pena de nulidade, dependerá de prévia e expressa autorização ministerial, admitida a delegação (art. da lei 13.988/20).

As modalidades de transação (art. da lei 13.988/20) são: I - por proposta individual ou por adesão, na cobrança de créditos inscritos na dívida ativa da União, de suas autarquias e fundações públicas, ou na cobrança de créditos que seja competência da Procuradoria-Geral da União (art. 10 da lei 13.988/20); II - por adesão, nos demais casos de contencioso judicial ou administrativo tributário (art. 16 da lei 13.988/20); e por adesão, no contencioso tributário de pequeno valor, assim considerado aquele cujo lançamento fiscal (art. 142 do CTN) ou a controvérsia na fase contenciosa não supere 60 (sessenta) salários mínimos (art. 23, inc. I, e art. 24, parágrafo único, da lei 13.988/20). Portanto, na modalidade individual a proposta envolve os créditos de um sujeito passivo e na modalidade por adesão a proposta se direciona a um grupo ou universo de contribuintes ou a responsáveis delimitados, como diz o § 2º, do artigo 16 da lei 13.988/20.

Evidentemente que a forma da proposta será específica para cada modalidade de transação; na individual formaliza-se por meio do termo de transação assinado pelo sujeito passivo com a autoridade competente (art. 13 da lei 13.988/20), podendo a proposta ser de iniciativa da autoridade fazendária ou do próprio devedor (art. 10 da lei 13.988/20); e a por adesão se realiza por meio da solicitação eletrônica de adesão pelos sujeitos passivos que se enquadrarem nas condições e critérios previstos no edital expedido pela autoridade competente (art. 13, § 2º, art. 14, art. 17 e art. 22, § 3º, da lei 13.988/20).

A proposta de transação deve expor os meios para a extinção dos créditos nela contemplados, ou seja, as concessões que ambas as partes devem fazer, e condiciona à assunção pelo devedor dos compromissos elencados nos incisos I a V do artigo da lei 13.988/20, como a obrigação de desistir das impugnações ou dos recursos administrativos no processo administrativo fiscal (art. 51 e 69 da lei 9.784/99) que tenham por objeto os créditos incluídos na transação e a obrigação de renunciar a quaisquer alegações de direito sobre as quais se fundem as referidas impugnações ou recursos; ou a obrigação de renunciar a quaisquer alegações de direito, atuais ou futuras, sobre as quais se fundem as ações judiciais, inclusive as coletivas, ou recursos que tenham por objeto os créditos incluídos na transação, por meio de requerimento de extinção do respectivo processo com resolução de mérito, nos termos da alínea c do inciso III do caput do artigo 487 do Código de Processo Civil (lei nº 13.105/15). Os créditos abrangidos pela transação somente serão extintos quando integralmente cumpridas as condições previstas no respectivo termo.

No caso de renúncia na hipótese de crédito não judicializado, o sujeito passivo deve requerer a homologação judicial do acordo na forma do artigo 725, inciso VIII, do Código de Processo Civil (art. 19, § 1º, inc. I, e art. 26 da lei 13.988/20). Por outro lado, tratando-se de crédito litigioso o sujeito passivo deverá requer ao juiz a homologação da transação (art. 19, § 1º, inc. I e art. 26 da lei 13.988/20), na forma da alínea b, do inciso III do artigo 487 do Código de Processo Civil. No caso de transação parcial, quando admitida a cindibilidade do objeto do litígio (art. 19, § 2º, da lei 13.988/20), a homologação judicial da transação encerrará parcialmente o litígio, que prosseguirá somente na parte controversa, hipótese em que haverá a renúncia parcial da pretensão relativamente aos créditos incluídos na transação.

A proposta de transação deferida pela autoridade competente após a análise do preenchimento dos requisitos legais pelo sujeito passivo, importa em aceitação plena e irretratável de todas as suas condições, de modo que constitui confissão irrevogável e irretratável dos créditos abrangidos pela transação, nos termos dos artigos 389 a 395 do Código de Processo Civil, quando se tratar de transação de créditos objetos de litígio bem como de créditos em cobrança administrativa por força da aplicação supletiva e subsidiária do Código aos processos administrativos (art. 15). Entretanto, a transação pode ser anulada ou rescindida por dolo, fraude, simulação, coação, ou erro essencial quanto à pessoa ou coisa controversa (art. 849 do Código Civil c/c art. , inc. V, da lei 13.988/20), bem como por vício de legalidade ou por desvio de finalidade (art. da lei 4.717/65), podendo inclusive acarretar a responsabilização do agente público que participar do processo de composição do conflito, judicial ou extrajudicial, com o objetivo de celebração de transação, quando agirem com dolo ou fraude para obter vantagem indevida para si ou para outrem, nos termos do artigo , inciso IV c/c artigo 29 da lei 13.988/20.

A proposta de transação e a sua eventual adesão por parte do sujeito passivo ou devedor não autorizam a restituição ou a compensação de importâncias pagas, compensadas ou incluídas em parcelamentos pelos quais tenham optado antes da celebração do respectivo termo, tendo em conta que o parcelamento é modalidade de suspensão do crédito tributário pelo deferimento do pagamento da dívida em prestações (art. 151, inc. VI do CTN), ao passo que a transação é modalidade de extinção do crédito tributário (art. 156, inc. III, do CTN).

Em regra, a proposta de transação não suspende a exigibilidade dos créditos tributários nela abrangidos nem o andamento das respectivas execuções fiscais (art. 12, caput, §§ 1º e 2º, e art. 19, § 5º, da lei 13.988/20) tendo em conta a ausência de previsão no artigo 151 do Código Tributário Nacional, ressalvada a transação que contemplar o parcelamento e a moratória, na forma do § 2º, do artigo , da lei 13.988/20, hipótese em que deve ser observado o disposto nos incisos I e VI do caput do artigo 151 do Código Tributário Nacional, suspendendo-se a exigibilidade do crédito até a sua satisfação integral, momento em que ocorrerá a sua extinção pelo cumprimento das condições elencadas na transação. Entretanto, é possível a suspensão convencional do processo de execução fiscal e demais ações judiciais, na forma do inciso II, do artigo 313 e do inciso I do artigo 921, ambos do Código de Processo Civil.

A transação na cobrança da dívida ativa da União, das autarquias e das fundações públicas federais, poderá contemplar os benefícios elencados nos incisos I a III do caput do artigo 11 da lei 13.988/20, hipótese em que poderão ser aceitas quaisquer modalidades de garantia previstas em lei, inclusive garantias reais ou fidejussórias, cessão fiduciária de direitos creditórios (art. 66-B, caput e § 3º, da lei 4.728/65), alienação fiduciária de bens móveis, imóveis ou de direitos, bem como créditos líquidos e certos do contribuinte em desfavor da União, reconhecidos em decisão transitada em julgado (súmula 461 do STJ).

Portanto, pode o sujeito passivo se utilizar dos precatórios próprios e de terceiros (art. 100, §§ 13 e 14, da CRFB/88), bem como dos títulos da dívida pública e outros títulos de crédito para amortizar ou liquidar o saldo devedor transacionado, abrindo-se uma grande oportunidade aos contribuintes que não podiam compensar administrativamente os seus débitos com créditos provenientes de precatórios e títulos da dívida pública, em razão da limitação contida no artigo 100, §§ 9º e 10 da Constituição Federal e artigos 30 a 42 da lei 12.431/2011; artigos 170 e 170-A do Código Tributário Nacional e artigo 74 da lei 9.430/96; e artigos e da lei 10.179/01.

A transação relativa a crédito tributário de pequeno valor, poderá contemplar os benefícios elencados nos incisos I a III do artigo 25 da lei 13.988/20, e na transação resolutiva de litígios tributários decorrentes de relevante e disseminada controvérsia jurídica, assim considerada aquela cujas questões de direito ultrapassem os interesses subjetivos da causa, como nas demandas repetitivas que versem sobre idêntica controvérsia jurídica com risco a isonomia e a segurança jurídica e nas que envolvem relevante questão de direito, com grande repercussão econômica, sem repetição em múltiplos processos, na forma do artigo 30 da Portaria nº 247/20 do Ministério da Economia, os benefícios serão os especificados no edital (art. 17, § 1º, inc. I, al. a, da lei 13.988/20).

A transação resolutiva de litígios tributários decorrentes de relevante e disseminada controvérsia jurídica somente será celebrada se constatada a existência, na data de publicação do edital, de inscrição em dívida ativa, de ação judicial, de embargos à execução fiscal ou de reclamação ou recurso administrativo pendente de julgamento definitivo, relativamente à tese objeto da transação, devendo ser rescindida quando contrariar decisão judicial definitiva prolatada antes da celebração da transação, tendo em conta que nesses casos restará superada a existência de controvérsia a ser dirimida pela transação (art. 18 da lei 13.988/20); e a transação relativa a crédito tributário de pequeno valor será realizada na pendência de impugnação, de recurso ou de reclamação administrativa ou no processo de cobrança da dívida ativa da União (art. 24 da lei 13.988/20).

Por fim, pode-se dizer que a transação tributária disciplinada na lei 13.988/20 tem o condão de estimular a regularização das dívidas mediante o diálogo e a autocomposição de conflitos entre a administração e os contribuintes, de modo a reduzir a quantidade de litígios e de contencioso administrativo fiscal, sendo um instrumento para a eficiência na arrecadação de tributos.

0 Comentários

Faça um comentário construtivo para esse documento.

Não use muitas letras maiúsculas, isso denota "GRITAR" ;)